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「教育基本法與學生受教權」

林佳範 (台灣師大公領系副教授)

     在台灣我們仍然會看到這樣的案例,有許多的父母為了生活,需要不斷地遷徙而追逐工作,而他們的小孩亦需要伴隨著父母而遷徙,往往他們的受教權就因而受到影響,根據強迫入學條例為確保孩童的受教權,在國民教育階段,地方的戶政機關會根據戶政的資料來造冊,並移轉給教育行政機關來通知入學,並追蹤未入學者,甚至處罰家長未能讓孩童入學者,然而,有趣的是,這項戶籍登記的規定,亦讓那些未能出現在戶籍資料的學童,反而無法立即就學,甚至那些未婚、非婚生子女,因為戶籍的問題而無法就學。 在美國,這樣的情形是不會發生的,任何的小孩出現在學校的門口,需要有受教育的機會,學校即應馬上安排其在學校內學習,不管你的父母是不是本國籍,甚至你是非法移民的小孩,保護與照顧小孩的受教權益是一個普世的價值,世界人權宣言第二十六條明白的記載著,國家即要做到所謂的「零拒絕」。

    為什麼同樣是落實世界人權宣言的理念,但學生的受教權的保護與保障,在不同國家的實踐,會有如此大的落差,當然原因很多,有可能是文化的問題,亦有可能是法規不周延的問題,亦有可能是實際運作的問題。受教權的保護與保障,是整個教育體制裡最核心的價值,從第一線老師與學校的教育作為、教育行政的體制、甚至成績評量的體制、大學的入學體制等等,都會影響個人所受到的教育,甚至影響到其受教權。再者,從內容而言,在價值多元的民主社會,哪些是應該教給學童的知識,更是可以從不同的角度或觀點來立論,教育的體制如何來調和來自各方的意見,如何避免國家為特定的意識型態來服務,這亦會影響到個人的學習,甚至成為受教權的議題。所以,學生受教權的問題,必須從整體的教育體制來檢討,而教育基本法正是由這樣宏觀的觀點來出發。

    台灣的政治民主化的結果,不可避免地亦朝向教育體制的民主化,而其具體的成果即在於民國八十八年的「教育基本法」的立法。教改的口號「鬆綁」,在教育基本法中,則轉化為國家教育權力的民主化與人民學習與受教權的保障,而堪稱所謂的「教育憲法」,進一步地補充與具體化憲法有關人民受教權利之保護與保障。然而,這些抽象的體制性變革,與我們個人權利有何關連性,或許我們必須先理解我們的法律體制如何地來保護我們的受教權,然後我們再來檢討教育基本法的立法如何地來提升有關受教權的保護與保障。

學生受教權的法律保障

    在教育基本法之立法前,我們的受教權並非不受到法律的保障,以憲法為例其在第二十一條即規定「人民有受國民教育之權利與義務」,甚至在第一六○條第一項中更進一步地明訂「六歲至十二歲之學齡兒童,一律受基本教育,免納學費。其貧苦者由政府提供書籍。」此外,我們亦有立法制訂「強迫入學條例」,來進一步地落實憲法的規定,要求戶政與教育行政機關,確實地追蹤每個小孩均能有上學的機會,但誠如前面所揭示,仍有許多孩童被學校所拒絕,在這些個案當中,學生如何主張其受教權受到侵害?

    權利,乃法律所要保護的正當利益,其得請求法院來救濟其利益。針對這樣的定義,有兩點必須進步地說明:第一、法律所要保護的正當利益,並不限於法律已明訂者,蓋隨著社會的發展與變遷,有些正當的利益縱使法律所未明訂,其仍得向法院來主張,此可從權利保護的兩個基本法律「憲法」與「民法」來觀之,我們雖然是所謂「成文法」國家,但在憲法第二十二條,仍允許憲法所明列以外之權利仍得主張受憲法的保障,此外民法的第一條即明訂民事法律所未規定者依習慣無習慣者依法理,即允許主張法所未明文之利益,仍受到民法的保護。第二、針對個案的權利主張得請求法院來救濟,但法院並非唯一的有效救濟機構,而是最後與最正式的救濟機構,蓋有些正當利益的請求救濟,往往是就近的管理機構,才是迅速與有效的救濟,例如、當有人在學生宿舍夜夜笙歌,擾人安寧睡覺的利益,直接找法院未必是最有效的救濟,或許找管理宿舍社的機構出面即能保持安寧,但就近的管理機構都救濟無效者,最後上法院請求救濟乃憲法所保障的基本權利。

    再者,法律體系對權利所提供的保障,有不同層次、程度與方式之區別。以受教權為例,在憲法的位階即有保障的規定,但是大學生或國民教育階段的學生其受教權的憲法依據與保護的程度即有所不同,國民教育階段的學生,在憲法上的依據很明顯地如前所揭係在憲法第二十一條,且在基本國策的章節中的第一六○條中有更明確的規定,國家對六至十二歲必須提供免費的基本教育,且在國民教育法第二條中更延伸到十五歲,而課與國家提供免費國民教育之義務;相反地,大學生的受教權,則並無如此的提供義務,惟亦非意味著其並非完全不受到保障,在大法官會議解釋釋字第三八二號解釋中,其肯認大專學生的受教權仍應受到憲法的保障,而當其被退學的時後允許其提起行政救濟,其受到保障的程度與方式顯有不同。

    又以拒絕身心障礙者之學童為例,除前揭之憲法相關規定以外,在身心障礙保護法第四條明訂「不得單獨以身心障礙為理由,拒絕其接受教育」,而在第二十一條中更規定「各級教育主管機關應主動協助身心障礙者就學,各級學校亦不得因其障礙類別、程度、或尚未設置特殊教育班 (學校) 而拒絕其入學」,且在第六十四條第一項中明訂違背第四條之規定公務員應受到懲戒,而其他人根據第二項之規定,更可處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。換言之,若在正規的各級學校,被學校單獨以身心障礙為由而拒絕者,學童或其父母得對其提起行政的救濟(訴願法第二條第一項、行政訴訟法第八條第一項),請求學校提供其就學之機會,且可請求懲戒相關之公務人員,若受有損害亦可請求國家賠償(國家賠償法第二條第二項)。且相關之人員,得以其違反保護他人之法律致他人受有損害者,應負擔民事的損害賠償責任(民法第一八四條第二項)。

    再者,除了前揭的消極性的保障身心障礙者的受教權以外,在特殊教育法第一條中更進一步保障其有受「適性」教育之權利,而在該法中進步地規範教育體制,必須提供適合不同身心障礙的情況的教育準備。換言之,以身心障愛者的受教權的保障為例,法律除了保障其就學之機會外,更進一步地針對其教育的品質來規範。學生受教權的法律保障,端視其在法律體系中所規劃的程度與方式,從一般受教機會剝奪的訴訟救濟(大學生的受教權)、一般基本教育的提供(國民教育的受教權)、特別禁止拒絕受教機會(身心障礙者的受教權)、到特殊教育的提供(身心障礙者的適性受教權),從消極地禁止侵害到積極地提供準備,從抽象的憲法的價值宣示經由一般法律的建立體制到具體個案的行政執行與司法救濟,無不影響著學生的受教權的實現及其可能性。教育基本法的提出即在如此的架構下,進一步地來提升受教權的保護與保障,茲於下析論之。

落實「人民是教育權的主體」

    教育基本法的提出,可視為回應教育改革的「鬆綁」訴求,且進一步地補充與落實憲法的教育價值。在國家尚未民主化之前,國家的機器並不受民意所掌控,人民處於被動被統治的地位,有關教育事務的決定權,當然是全權由國家來決定,其不僅在教育的外部事項如經費與設施等,甚至於內部事項即所教授的內容亦同。

    教育基本法的第二條中明訂人民是教育權的主體,即確認了教育民主化之原則,避免教育淪為國家的專斷而成為意識型態統治的工具,確認教育權責並非是國家所獨占,而明文規定教育目的之達成國家、教育機構、教師、父母均有負協助之責,且教育之目的已從「富國強兵」之國家主體性的需求,轉向「人民之健全人格」之人民主體性的需求,惟誠如楊巧玲教授指出,這次的立法文字仍不脫人民是被動的受教客體,而未能貫徹人民作為學習的主體能夠享有選擇學習或受教內容、方式與場所的自由。 再者,在第六條中明訂教育中立原則,並避免教育淪為特定政治或宗教之意識型態灌輸之工具,且在第七條中保障私人興學的自由,並進一步規定獎勵與補助,而確保自由民主與多元價值的教育體制。

    從補充憲法的價值而言,最明顯的莫過於確立法律保障人民之學習權,此乃提升與擴張受教權的保障,蓋如周志宏教授所言,受教育之權利乃是作為保障學習權之實現而存在,是學習權的下位概念,學習權應包括學習自由(主動的學習)與受教權(被動的學習、在他人協助下的學習)兩部分。 過去在大法官會議解釋釋字第三八○號解釋之理由書中曾提出「學習自由」的概念,惟其乃依據憲法第十一條的大學自治的原則所衍生的內涵,並非涵蓋所有的受教權。從國民教育權的原理,人民是教育權之主體,承認人民不僅是受教的客體更是學習的主體,乃當然的道理,故在教育基本法第一條即明示「為保障人民學習及受教育之權利,確立教育基本方針,健全教育體制,特制定本法」。此立法更是呼應聯合國教科文組織,在一九八五年在法國巴黎所與行的第四屆國際成人教育會議所通過的「學習權宣言」,根據該公約所謂的學習權應包括「讀與寫的權利;質疑與分析的權利;想像與創造的權利;研究本身的世界而撰寫歷史的權利;獲得教育資源的權利;發展個人及集體技能的權利」。我們可以看出,學習權已不僅在停留在受教機會的提供層面,更進一步地朝向教育目的是在個人人格之培養與其自我之實現之教育品質的層面的要求。

教育基本法的規範性質

    前面已概略地描繪法律體系如何從抽象的價值到具體個案的權利保障方式,不同性質的受教權,會因法律所保障的方式與程度而有所不同。我們都知道憲法是最上位的法律規範,居下位的法律規範並不能與其相抵處,從規範的效力而言,若與其相抵觸者無效(憲法第一七一、一七二條)。基本法的立法體例,係在相關法規領域中建立一個類似憲法那樣的綱領式的法律,其介於憲法與一般法律之間,然而有趣的是其係依照一般的立法過程來制訂,故其效力上是否較一般法律而優位,則有所爭論。有從立法過程觀之,不承認其高於其他法律,故一般法律的「後法優於前法」「特別法優於普通法」的原則,仍可以適用。

    相反地,有謂既以基本法為名,其內容屬綱領性、指導性,自應給予較優位之地位,若其他法律之制定,如係為了基本法的實施或其目的之達成,自應配合基本法的目的、旨趣及內容而設計。這些法律萬一發生適用上的疑義,自無法適用「後法優於前法」的原則,而這些法律更與基本法之間無法成立「特別法優於普通法」的關係,蓋其之間並無如此的關係。然而,縱使承認其優越之地位,但仍無法取得憲法般的母法地位,其仍是法律的位階,而非其他法律的母法。 然而,教育基本法第十六條明訂:「本法施行後,應依本法之規定,修正、廢止或制 (訂) 定相關教育法令」,這無疑是將其他教育法規視為是教育基本法之施行法,若無法律明文規定優於教育基本法,理應承認其優越之地位,而無所謂「後法優於前法」「特別法優於普通法」關係之適用。換言之,當法律明文規定優於基本法的規定時,其即非其施行法,否則教育基本法應有優於其他教育法規的地位,故其第十六條會要求其他教育法規配合而修正、廢止或制定。

    再者,基本法具有引導的功能,於條文中明白敦促制定特訂之法律(第五條立二項、第八條第一項、第十一條)、施行某種政策(第十一條第二項),所以其可發揮立法及政策統合之功能,縱使其並非他相關法律之母法,惟其他相關法律解釋發生疑義時,當應參照基本法的精神與規定以解明其疑義。甚者,其既然有基本法的位階,則任何與教育相關的法律、命令、處分與事實行為,無論所涉及者屬課程的標準、綱要、教科圖書的編輯與選用,乃至具體落實的教學內容,乃至教師對教材的詮釋與解說,與其抵觸者皆生違背之效果。以輔導與管教辦法改由各校校務會議訂定為例(教師法十七條第二項),現縱使無教育部所定之辦法為依據,各校所訂定之輔導與管教措施,自不能違背教育基本法第二條第二項之教育目的,與第三條所定之實施原則,而類似體罰傷害學童個人尊嚴與身心傷害之輔導與管教措施,自與基本法的規定相違。換言之,教育基本法中所明訂的教育目的(第二條)、實施原則(第三條)、受教機會均等(第四條)、經費寬列(第五條)、教育中立(第六條)等,莫不是在保障學習權與受教權之重要教育基本原則,教育體制之法規或人員在實施時所必須遵守者。

建立有效與公平的救濟管道

     法諺有云:「有權利就有救濟」。前面已揭示,權利是法律所保護的正當利益,並得請求法院予以救濟,而不同性質的受教權侵害,得尋求不同法院的救濟,民事法院得針對違法的侵權行為或債務不履行,而填補損害而回復原狀或請求給付義務之履行,行政法院針對違法公權力之行使或國家給付義務的不履行,得撤銷行政處分或強制公權力機關履行給付之義務。然而,往往法院的救濟曠日廢時,未必是最有效的救濟方式,若能由就近之救濟機制來保護,才能符合教育基本法第十五條所規定:「學生學習權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時,政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道」。

    換言之,不只是既有的司法救濟管道,更應建立教育體制內之有效救濟機制。在根據大學法第十七條第二項、高級中學法第二五條,在大學與高中之學校校內應設立有關學生權益受損之申訴制度,惟在國民教育之階段,並無法源設立校內的學生申訴救濟制度,過去在教師法十七條所授權教育部訂定之教師輔導與管教學生辦法第二十七條,有規定「學生對學校有關其個人之管教措施,認為違法或不當致損害其權益者,得以書面向學校申訴」,惟該辦法已於民國九二年十月十六日廢止,現改由各校校務會議訂定輔導與管教辦法,各校是否成立校內的學生申訴制度則由各校自行決定,且該辦法僅限於管教措施之救濟,並非涵蓋所有學生權益相關之事項。依照教育基本法第十五條之規定,在國民教育階段之學習權受侵害,應建立有效與公平的救濟機制,則應趕快補強教育體制內的正式救濟機制。

    教育基本法,補充與落實憲法的自由、民主、法治的基本價值於教育體制的整體規劃,就如同憲法的核心價值在於個人尊嚴之尊重,整個國家體制即規劃朝向如此的價值,而在教育的體制建立上,即在於人民作為學習的主體,保障其學習與受教之權利。教育基本法,已特別列出教育的目的、實施的原則、甚至規劃特定法律與政策,來落實人民學習與受教權利的保障,從教育行政機關的教育體制的規劃到第一線教師的教學行為,自應遵守與實現此教育的基本規範。

2005/8/31

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