114年大專校院行動方案競賽金獎作品「臺南改善騎樓行人處境計畫」--合憲性分析

司法院114年大專校院法治教育創新行動方案競賽金獎得主是臺南改善騎樓行人處境計畫，我們一起來看看這個計畫涉及的合憲性問題。

騎樓在產權上屬私有財產，為憲法第 15 條所保障。針對92年1月2日修正之道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款禁止騎樓設攤規定，司法院曾作成釋字第564號解釋，其解釋理由書中強調：基於增進公共利益之必要，對人民之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，「此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。」這也就是憲法第23條所定比例原則的審查。

本計劃中提出三項公共政策議案，需分別予以探討：
１．城市步行空間優化與騎樓暢通：以法規強制要求騎樓一定空間需淨空，並強制施作騎樓整平工程。
２．聯合官方與民間採行清道政策，並提供獎勵：同時以補助及處罰，推動屋主淨空騎樓環境。
３．公民參與及試辦先行之騎樓空間改善計畫：以審議式民主討論並票選出可行改善方法中較為大家接受的方案，交由政府參考。

第一項議案的主要問題有三：在於法律可否要求私人所有的騎樓通道，在一定空間內保持淨空？政府可否在私人所有的騎樓通道設置機車停車位？騎樓通道所有權人可否拒絕「受益」？

在司法院釋字第564號解釋理由書中，大法官認為「騎樓通道建造係為供公眾通行之用者，所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能，但其利用行為原則上不得有礙於通行。」道路交通管理處罰條例「所限制者為所有權人未經許可之設攤行為，所有權人尚非不能依法申請准予設攤或對該土地為其他形式之利用。」此外，國家已「提供不同形式之優惠如賦稅減免等，以減輕其負擔。從而人民財產權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第23條比例原則之要求，亦未逾其社會責任所應忍受之範圍，更未構成個人之特別犧牲，難謂國家對其有何補償責任存在，與憲法保障人民財產權之規定並無違背。」

也就是說，大法官認為法律可以限制騎樓通道的使用：在一定空間內淨空，未完全排除所有權人的使用，不需提供補償，即屬合憲。至於平整工程，因為客觀上是財產的修補行為，縱然可能不合所有權人主觀意思，應該也沒有逾越其社會責任所應忍受之範圍，也不構成其個人的特別犧牲。

較有疑慮的是在騎樓通道設置機車停車位。這是容許他人佔用，其目的已非供公眾通行；甚且相較於淨空，機車因有油箱，緊鄰建築物停放更有安全疑慮。此種情形，雖然有道路交通管理處罰條例第90條之3在不妨害行人通行或行車安全無虞的原則上允許設置的規定，在比例原則的要求下，可以更進一步討論是否應有配套措施，例如是否應特別尊重所有權人意願，是否應提供補償等問題，以檢視該條規定潛在的合憲性問題。

針對第二項議案則可以討論以罰鍰作為獎勵資金來源 ，將有獎勵金財源不穩的問題：若政策執行成功，違規減少，罰鍰收入隨之下降。所以，是否需要考量替代財源，以維持政策的信賴保護，還是需要有落日條款？甚至，行政機關如何避免為了獲取獎勵資金而過度執法？

最後，第三項議案強調在公共政策形成過程中引入公民參與，增加程序正當性，原則上沒有問題。但如在討論第一項議案時，我們必須考慮到騎樓通道是私人產權，其所有權人的意思是否需要被給予較高的權重，方能認為不違反憲法保障人民財產權之意旨？

以上是我們在討論騎樓通道公共政策議案時可以思考的合憲性問題，是不是蠻有趣的呢？期許同學們未來保持參與公共政策討論的熱情！

執筆人鍾元珧律師