民主核心價值與台灣高中公民教育之內涵
主講人：陳俊宏 東吳大學政治系副教授
主持人、黃律師、各位在座的夥伴，大家早。今天非常高興也非常榮幸有這個機會來這邊跟大家一起來思考一個非常重要的問題－「民主核心價值與台灣高中公民教育之內涵」。由於過去這一年來，我剛好有比較多的機會接觸許多身處教育第一線的公民老師，因而了解做為現在的公民老師是很辛苦的。公民老師必須懂政治學、經濟學、法律、心理學、道德哲學等，相對於我們這些在大學教授社會科學的老師來說，事實上你們的負擔、責任都要來的更重大。這也是觸動我很想也很樂意來跟大家分享這個議題的一個主要原因。
今天主辦單位希望我能針對民主的基本內涵與目前公民科的範疇兩者之間的關係與教學應用做簡單的介紹。我希望能用一個最淺顯的、而且是各位目前已經在課本上教學的內容來呈現這些連結性。我也試圖嘗試將這些內涵和今天後續課程中，大家將進行實作討論的四項主題做一個簡單的連結，提供大家參考。
選舉等於民主？選舉主義的謬誤
我們今天既然要談的是民主核心價值跟高中公民教育，首先我們當然要知道「什麼是民主？」。但是，「什麼是民主？」這個問題本身至今仍有很多爭論。比方說，有兩位十分具重要性的民主化研究學者，曾經針對美國的政治學刊做過內容分析，找出了550多種關於民主的定義。不過，我想我們若從日常生活或社會大眾普遍經驗的面向來理解民主，會發現一般人經常會把民主作為一種「方法」來思考。20世紀初熊彼得（Joseph Schumpeter）的《資本主義、社會主義與民主》這本書開啟了許多人將民主視為一套方法，或是一套制度性的安排，因而常常讓很多人把民主等同於方法。那究竟在民主社會裡有什麼方法是我們在一談到民主時，就會很快產生聯想的那就是－選舉。
所以，我們看到在第三波民主化研究裡一位非常重要的學者，在前年(2008)才剛過世的Samuel P. Huntington，他在《第三波民主化》這本書進行比較研究時，就把民主的操作型定義，界定成這個國家是用「選舉的方式選出最高決策者」，來做為他判定一個體制究竟是民主，還是非民主的一個重要判準。換句話說，所謂的民主化就是國家透過自由、公開、公平的選舉所產生的政府來取代不是用這種方式產生的政府的過程。這是我們過去主流對民主的看法，也就是說一個國家如果已經民選，用民主的方式選出一個領導人，我們就會視它為一個民主國家。
儘管我們對於那550多種民主的定義，能否有一種共同看法，或許短期內仍無法得到答案。但是，我個人認為把民主等同於選舉是一個很大的問題。同時，也可能會忽略了一些民主政治運作的基本意涵，也就是我們大家今天在此所要一起來關心的問題。如果我們對民主的瞭解，僅僅關心此一套政治方法的確立，則我們必須要問：為什麼是這一套政治方法，而不是另一套政治方法是值得追求的？民主究竟保障了我們什麼價值，使得我們必須放棄原有的體制，而朝向民主的道路上？這一套民主方法，究竟基於什麼原則在運作？另一方面，若將民主視為一種政治方法，則何謂轉型？何謂鞏固？應該鞏固什麼東西？制度？信念或價值？又何謂深化民主呢？
過去的民主化研究把民主等同於選舉做為操作型定義的分析過程，事實上也產生了很大的弊端。天下文化曾經翻譯出版了2008年由史丹佛大學的Larry Diamond對這方面所做的一份研究，書名是《改變人心的民主精神》。這份研究中提到了過去以選舉作為民主操作型定義的說法，在第三波民主化的國家出現了很多的問題，甚至可以說出現了民主衰退的現象。也就是很多國家雖然大致上都具有民主政府的形式和選舉制度，但卻同時帶有威權治理和侵犯人權的特徵。有些國家的總統濫權，嚴重的侵犯人權，甚至產生許多過去我們認為在獨裁體制才會產生的弊端。這種「混合體制」所帶來的民主遲滯或衰退的趨勢，讓很多人開始思考，即使擁有形式上的選舉，並不代表它就是民主。
因為，民主政治的運作需要有很多的配套措施。所以，實質意義的民主不等於形式上的選舉。人民基本權利的保障是實質意義的民主中非常重要的部分。現階段的中國大陸，或是90年代有些所謂的亞洲價值的論述，提倡一種Illiberal Democracy，強調中國特色、亞洲特色的民主就是指有民主形式的選舉，但不去強調西方人所講求的基本權利的保障。但是，民主如果脫離了這些基本權利的保障，就不能算是我們所謂的實質展現民主價值的政治制度。這些基本價值的保障，事實上並沒有辦法透過一套選舉制度就可以窮盡。
民主的四個面向
簡單來講，我們常說民主政治的意義在於主權在民。而關於主權在民的概念，我們當然可以有很多不同的討論。但至少在民主政治運作的過程裡，主權在民的意義可以展現兩個重要的基本原則。第一、政治控制原則，就是人民享有最終的政治決定權；第二、政治平等原則，所有的人民都是奠定在一個政治平等的基礎下，也就是指每個人在行使政治權力的過程中都具有平等的地位與機會。在我們公民課本的第二課裡，就有關於這方面的討論。從這兩個原則來看，我們會發現其實一個民主政治的運作，絕不僅僅只是選舉而已。因為，選舉可能是民主的幾個重要面向裡其中一個重要、但不是全部的面向。所以，充其量我們只能說，一個自由開放的、公開公平的選舉制度是民主的必要條件，但不是充要條件。換句話說，民主制度一定要有選舉，但有選舉並不代表它就是民主的。這是我想先和大家做一個簡單的釐清與分享。
談到選舉當然可以討論的內容有很多，我們看到在公民課本裡會談選舉制度，不同的選舉制度可能會產生不同的結果，單一選區、複數選區，或者是單一選區兩票制等等的選舉制度，都可能呈現出不同的選舉結果。但是我前面曾說選舉只是民主政治運作裡面的一部分而已。
第二個面向則是我剛強調的，保障人民基本權利是民主制度裡面不可或缺的。如果不存在對異議主張給予保障的制度，以及缺乏對公眾討論及表達意見的保護，則所謂人民行使同意權將徒具形式，同時人民主權也就毫無意義。我想上個禮拜林佳範老師也有談到法律、談到憲法、談到憲政制度的重要性。也就是透過憲政制度的保障，讓一個民主政治的多數決制度得以運行。所以這裡面基本權利的保障是沒有辦法消弭的。
所以，「權利」是民主政治裡面運作的一個重要的條件。各位老師在教學現場上經常引用的一位民主理論家Robert Dahl，他在1998年的一本書裡面特別強調：民主政治運作裡面，權利，是民主原則運作裡面的一個建築材料，也是民主政治邏輯上運作的一個必要條件。換句話說，你不可能在不確保每一個人基本權利的前提下說你是一個民主國家。所以，我們從這個角度去觀察比方說像俄羅斯、或當年的秘魯、智利，就可以發覺到他們雖然有形式上的選舉制度，但如果我們要從嚴格的民主標準來看的話，他們事實上已經嚴重侵犯了民主運作的一個基本內涵。
基本權利的保障當然有很多種，並不是每個國家對權利保障的內容都是一樣的。我們說保障公民的權利，包括基本的人身、自由權，或是基本的政治權利。當然有些國家也會特別對於經濟、社會、文化權利的保障有所偏重。我們經常在課本上看到自由民主(liberal Democracy)，或是社會民主(Social Democracy)，這裡面很大的意涵來自於他們對權利內容的保障有一些實質上的差異。比方說我們現在在台灣，在大學常常討論的一個議題：高等教育的性質，究竟是一種公民權，還是一種商品？我們說在歐洲有些國家念大學是不用錢的，甚至念博士班還有生活費。那麼，這樣的一個教育制度可能在這個國家是把它視為公民權的一部分。但是在美國，高等教育往往被視為是一種商品。或是現在在台灣社會裡討論的住宅問題，在有一些國家住宅可以做為一種依照公民權所取得的一個社會福利，但是在一些國家它可能就是一種商品。所以，不同的國家可能對於權利的內容有所不同，但是至少權利的保障是民主政治的必要條件。台灣在去年 (2009)立法院已經通過了《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會與文化權利國際公約》的施行法。民間司改會在這一方面做了很多很多的努力，讓民間社會了解更多關於這方面的訊息。這讓台灣未來對於基本權利的保障這件事情可以和國際社會做一個很好的接軌。那麼對於未來我們在台灣具體落實一些基本權利的議題上，至少也有更好的一個國際法的依據。這也是未來台灣社會需要持續關注與努力的一件事。
第三個部分，是我們常常講的公開與負責任的政府，或是說民主政治就是責任政治。在某些方面就是在談accountability，也就是我們要求政府要向人民負責。政府負責的方式有很多種，行政上的負責、政治上的負責、財政上的負責。為什麼立法院要對行政院進行質詢、行政院每年都要交付中央政府總預算，以及後來的決算讓立法院進行審查，這一切的行為都是政府向人民負責的方式之一。政府如果是以人民的名義行事，那當然所有的事情都得向人民來進行負責。而這些，都不是以一個區區的選舉制度所能解釋及涵蓋的。
至於第四個面向，我們常說，一個民主政治如果沒有一個民主社會，那麼這個社會的運行也會出現很大的問題。因此民主制度的運作必須基於民主的社會，才能進一步鞏固民主或深化民主。所以，我們看到民主政治的運作需要有一個獨立的civil society，我們需要時時檢視在這個civil society中人民能不能自主的結社、能不能自主的表達意見、能不能免於不當的政治力量干預，或是能不能有一個獨立的媒體。這都是民主政治運作裡面非常重要的面向，而這也不是單單透過觀察一個國家是不是有選舉就能夠瞭解到的。
民主不是什麼?
在此，我要特別和大家說明的，事實上民主政治不是萬靈丹。也就是說並不是只要我們追求民主就什麼事情都能解決，目前並沒有如此完美的制度。所以，邱吉爾才會說民主制度是相較其他政治制度裡面一個比較不壞的，或是說除了其他不時有人嘗試的所有政體之外，這是最糟糕的政府體制。換句話說，民主制度也有很多問題，不是說我們追求民主，很多事情就自然可以水到渠成。比方說我們在台灣社會裡，尤其是很多媒體名嘴，會特別在電視上說：「你看中國大陸做什麼事情都非常有效率，什麼事情只要政府一聲令下，所有老百姓就可以馬上得到一個政策上預期的結果。」但是，如果從我們剛談論的過程中，大家會清楚地發現，事實上在很多政治制度的設計中，民主政治並不必然會比其他的政治制度來得有效率。換言之，效率這件事情就不是民主政治在設計上所想要達到的。
例如，我們為什麼要三權分立？為什麼要check and balance？在這裡面就意涵了如果今天政府不用向人民負責，那當然這會是最有效率的。然而，為什麼我們會希望透過制度上的制衡，這是因為我們希望達到的目的未必是效率，而是希望在這個過程中去監督，並真正能夠讓許多民主政治的運作，可以使得人民的政治控制、政治平等這些原則能夠加以落實。所以從比較政治的角度來看，我們會看到民主政治在經濟上或行政上，不見得比其他政府形式來得有效率。從長遠來看，未必這個政策的結果是不好的，但是如果我們看的是在行政效率上哪個國家會比較好，或許我們會找到許多威權體制確實會比較有效率。因此，在這過程裡面，我想我們不用去期待民主政治要包含所有的價值。在某個意義上來講，民主在制度的設計上就不是以追求效率為目標的，這是一個很重要的特質。
當然透過這個過程，我們知道了民主政治有它的缺點，有它的好處。我們在社會裡面經常會面臨很大的質疑，很多人會希望我們能不能回到過去，懷念過去威權政治的那種生活樣態，相對來講在政治上既穩定又有效率。當然也有很多人會擔心過去的專制體制運作下存在很多的問題。有一個人曾講了一段我覺得非常有趣的話，這段話正可以讓我們瞭解到一個民主社會存在著許多動態性的不穩定，但這是當我們要去捍衛一些價值的過程中必須要去面對的。他說：「專制政體好似一艘光鮮的遊艇，它運作完美直到一位胡攪的船長將它航向礁石堆中；而民主政治則像一艘木筏，它不容易沈，但該死的是，你的腳卻常是溼答答的！ 」
我們很多人常感嘆台灣現有許多的民主亂象。當然，如何診斷這個問題會呈現不同的思考，例如，究竟是認為台灣的民主一定是走不下去的？還是認為既然民主政治必然會面對許多許多的問題，所以我們必須進一步去深化民主。這是我們在當前台灣經常聽到的兩種聲音。很多人會認為我們不應該走民主，我們應該要學習新加坡，回到威權體制的運作方式。但是有些人認為，既然我們已經走在一個追求民主化的過程中，如果我們可以體認到民主的缺點，那我們就要在改進這些缺點的過程裡，同時逐步的邁向民主的深化。除了上述民主的四個面向以外，我要特別強調在某個意義上來說，一個民主社會除了需要有很多所謂的「硬體」，但是其中還可能需要很多的「軟體」。這裡的軟體，絕大部分，其實正是在座各位想要嘗試去努力的，也就是怎樣讓每一位公民的素養能夠提升，讓我們每一個人都可以深深的體認到，在一個民主社會裡面的公民應該要扮演怎麼樣的一個角色。
接下來，我就簡單的談談實際的民主的運作，可能會是一個怎麼樣的操作過程，可能產生哪些差異。而這跟做為一個現代公民應該要具備怎麼樣的特質，有著怎樣的關聯性。我想透過這個方式，或許等一下我會作幾點建議，對於各位老師未來在教學現場上如何去呈現這些基本內容，提出一些看法。
多數決定和多數如何決定
如上所言，選舉制度經常被人認定為是民主的一個很重要的特質，而這個制度的行使是往往透過一個多數決的方式來呈現。既然每一個人在政治上都是平等的，那麼就是說沒有一個人比其他人更有權力去說什麼樣的行為是對的。所以，透過數人頭取代打破人頭，在一個選舉制度的運作底下，我們就用數量來呈現。也就是某個政策如果是透過半數、或者是三分之二、或者是四分之三的方式來得到的一個結果，那麼我們通常會說在一個民主政治運作的遊戲規則下，它是具有正當性的。然而問題是，到底多數是如何產生的？我們怎樣來思考什麼叫做多數決？在此，我特別提出關於審議民主理論。我發覺最近在許多高中公民課本裡面都會特別強調審議民主的討論，審議民主已經成為當前的顯學。審議民主特別突顯一個民主政治運作底下「多數如何產生？」的嚴肅問題，這個問題攸關民主的品質。因為不管是我們在課本上看到的程序民主、多元民主，或是參與式民主，事實上在這個過程裡面，多數決的思考都是在強調數量，也就是我們如何能夠從結果上來了解到投票者最後總結的數量是有多少。
簡單來講，多數決就是看那個結果最後呈現的東西是什麼。但是，多數決是純粹就量化的比較。我們從投票行為的研究來看，就是怎樣的政策或是怎樣的候選人，可以得到最多人支持的結果。但這裡的多數決是用一種聚集式的、聚合式的方式，來看總量的一種思考。然而，這會出現一個問題，也就是個人可以不必為他的選擇或偏好做任何公開的說明或證成。每一個選民究竟為何要投這張票，他基本的思考點很可能來自於個人的利益，和我們常常談的社會上的公共利益其實沒有什麼必然的關係。因為在一個秘密投票的過程裡，每一個選民不需要去提出理由來說明今天為什麼我要投這個候選人，而不是那個候選人；或者為什麼要選這個政策，而不是另一個。所以沒有任何理由能阻止選民純粹只從自利的理由來投票，同時選民而言，也不需考量對集體來說，什麼是一個好的政策。
有一位民主理論家Benjamin Barber，他在一本叫做《Strong Democracy》的書中舉了一個很好玩的比喻。他說：「在這種秘密投票的方式下的多數決，每一個人進行投票，就像所有的人排隊去上公共廁所。」大家去上公共廁所，進入一個密閉空間，投了一張票，然後無聲無息的再從另一個出口走出來。所有的人在投這張票之前，都沒有機會共同來思考「我投這張票的理由在哪裡？」。秘密投票當然是要保障個人隱私，但是從某個角度來說，這裡面對於個人最後面對政治決定的過程，事實上是沒有經過大家進行公共的deliberation的思辨過程。而審議民主就是要去強調，我們思考多數決的時候，不是只在乎最後的結果是什麼，我們還要在乎多數是怎麼產生的？是不是能夠在進行多數決定之前，讓所有人都能夠在一個公開的討論過程中、在一個各種不同意見都能夠互相思索的過程裡，去找出一個大家認為合理的方案，而不是大家來比誰的數量比較多。所以，審議民主，其實就是希望多數決不是建立在量的優勢上，而是能不能建築在一個理性討論的基礎上。我們看到很多公民課本上的實例，如：公民會議、開放空間，或者是審議式民調。還有，台灣在過去幾年來民間也開始陸陸續續進行許多關於代理孕母、二代健保等等公共議題的討論，這都是希望選民或者是一般的公民在思考這個政策的對或錯之前，能夠有一個比較理性思索的過程。這樣的多數決是希望建立在一個「有理由的多數」，這是審議民主的一個基本精神，也就是所有的人都能夠在這樣的一個基礎下形成多數。個人希望達到的目的或獲得的東西，必須要經過一個說服的過程，而不是大家純粹只是在於考量自己的個人利益。從審議民主的角度來講，所謂多數決的正當性是要突顯「多數決是怎麼產生的」這樣的一個過程，希望能提供更多「公共理性」可以發揮的空間，這就更加讓我們了解到具有民主素養的公民是多麼的重要。
民主社會中的多數與少數
另外還有一個概念也是跟多數決有關係的。我們經常在社會裡面聽到一種說法就是，「民主政治就是少數服從多數，多數要尊重少數」。但是，這個說法的意義到底是什麼？誰是少數？是意見的少數或身分的少數？
我們要特別注意到在我們的社會裡面，所謂的少數可能很多時候不僅僅是數量上的少數，還可能是特定的資源和權力上的少數。這裡所指的社會資源和權利上的少數，常常和一個人特定的身分有關係。比方說：原住民。即使現有的人口數產生變動，可能未來的五十年原住民在我們這個社會還是沒有辦法在人數上超越漢人。換句話說，在我們這個社會裡面，有一些人是因為他的身分，讓他在社會中成為永遠的少數。所以，在這個過程裡，當我們在行使多數決，我們必須要很清楚的區辨到底我們今天所思考的多數是什麼。因為，在我們一般多數決裡面有一個基本的假定，就是今天的多數很可是明天的少數。所以，多數是由許多流動的少數所組成的。也因此我們才會談到政黨輪替，讓每一個人或政黨都有可能在這個過程裡面去取得政治上的權力。但是當我們今天多數決的行使過程中碰到了這其中存在的一個身分上的少數的問題的時候，我們就要特別的謹慎體認到在這個情形下其實並不適用於我們說的「今天的多數很有可能成為明天的少數」的遊戲規則。
社會不平等的現象會影響一個人的政治平等
所以，在這樣的一個基礎下我們就必須要清楚的體認到，有一些人在這個社會裡面長期處於弱勢狀態，很可能不是因為他的能力問題，而是因為他是這個社會身分上的少數，而沒有辦法在這樣一個遊戲規則下展現他的能力，或是展現他的力量，而導致他可能成為這個社會裡面，長期被歧視或者說是弱勢的一環。民主政治強調政治平等，應該要特別關注的是，我們說的「一人一票、票票等值」，但是現實環境中每一個人在行使一人一票的過程裡面，往往會因為他在社會上的身份或是處境上的不平等，而使他在行使政治權利的過程時受到非常大的影響。如果我們要讓這個社會追求平等，來達到民主政治的一個理想，那麼關注社會上不平等的議題，就會讓我們了解到這個跟一個民主社會是不是能健全發展，事實上是非常重要的。
弱勢可能是由結構性的不平等所造成的
舉例而言，在台灣社會我們經常會聽到很多人提到所謂的弱勢團體，可是「弱勢」指的是機會和資源上的弱勢，而不是能力上的弱勢，像是一些女性、原住民等，他們未必是能力上的弱勢，其實只是在特定遊戲規則下的弱勢。也就是說弱勢其實是「結構」（由法律制度所建構的）所造成的。我曾聽黃長玲老師舉過一個非常貼切例子，她曾問學生：「假定我們現在班上所有的同學只有○○○跟○○○是男生，其他在座的都是女生。我們大家現在來投票表決，下一堂所有人都要穿裙子來上課，我們用多數決來決定。」對於所有的女同學來說，穿裙子來上課事實上沒什麼大不了的。因此，我們自然而然在進行表決時，用多數決達到這樣的結果是很容易的。但對於班上的兩個男生來說，要接受這個多數決嗎？事實上好像沒有辦去抗拒，因為我們要少數服從多數嘛。在這過程中許多女性或許沒有刻意要給兩位男同學難堪，但是少數的聲音常常容易被忽略或忘記。因為人們容易會在不經意間用自己的角度和自己直覺的思維方式去思考，常常認為其他人應該能跟我一樣，因此我們大家都應該站在同一個立足點去思考事情。長期以來，因為少數人聲音本來就容易被忽視，少數可能就是在這樣的資源和環境不利的影響下，自然而然的成為弱勢。我再舉一個例子，大家都知道Michael Jordan曾經去打過棒球，但是並不是一個傑出的棒球選手，打了兩年棒球之後就摸摸鼻子回家了。這是為什麼呢？因為在籃球場上，身高高、彈性非常好、爆發力強，很可能可以很快地嶄露頭角，因此Michael Jordan可以成為上個世紀最偉大的籃球明星之一。但是彈性好、身高高、爆發力強，換到棒球場上，卻沒有辦法展現同等的影響力，所以Michael Jordan沒辦法成為一個成功的棒球選手。這個例子告訴我們，其實社會上存在著很多因身分上的少數所產生的弱勢團體，他們未必是能力的問題，而可能是整個結構所造成的。因此從結構而產生的不平等，當然很有可能就是要用結構的方式來解決，這也就是為什麼會有所謂保障名額的制度。所謂Affirmative Action這些制度的設計，事實上正是要透過制度上的矯正，來解決社會不平等對於民主政治的影響。
民主運作的軟體－公民素養
除了多數決的概念、多數決這個遊戲規則怎麼運作以外；民主制度的運作還包括我之前特別強調的「軟體」。這裡的軟體指的是我們每一個人的公民素養，我們的每一個人的公民意識。不同政治體制的運作，需要具有不同特質和德性的公民。而一個民主政治的公民，如果缺乏當代民主政治處理歧見的技能和德性，則民主社會不可能運作良好。而這其中公民的態度其實也是很重要的。
我們說民主運作的軟體，公民的態度很重要。理由為何?
（一）、好政府和壞政府深刻地影響人們的生活品質: 政府的好或壞對我們的生活的確非常重要。因此，對政治冷漠是非常危險的。我在大學教書的時候常常聽到很多外系的同學會說：「啊！我聽到政治就很煩。」、「聽到政治就討厭！」「看到那些政治人物，巴不得趕快把電視轉到其他的頻道。」但我經常會和這些同學們說：「你不想理政治，可是政治會理你！」就像假使我們不去投票，照樣還是會有立法委員產生，這個制度還是會照樣運行，而且是in the name of the people，以你的名義在行使許多的事情。我們在這個過程裡面不可能像魯賓遜一般，完全退隱到自己的私人生活中，因為我們生活在社會裡面，我們若對政治運作冷漠，可能就會面臨很大的威脅，我們將無法想像政治運作的方式，不會對我們個人幸福產生巨大影響。托洛斯基曾說：「你對政治不感興趣，政治就會對你感興趣。」有鑒於此，我們必須讓學生們了解，其實關心政治並不僅只是個人的一種品味，或是個人的嗜好而已。實質上，關心政治是我們做為一個公民，在現在和未來的生活裡很重要的一個部分。
我為什麼說未來？我們看現在台灣，關於政府舉債、負債的問題，事實上是我們這一代已經使用的錢，是向後代的子孫在借錢，這些負債都將由我們未來的子孫去承擔。由此可見，政府的公共政策不只影響到我們，也將影響到未來的子孫。所以，若我們保持政治上的冷漠，其實可能會對自己的生活帶來很大的威脅。
（二）、政府採取的行動或政策不是預先確定的：不論是何種政治體制， 都存在如何影響體制運作的方式。我們可以作出選擇或行動，來影響統治我們的政府。因此，必須讓學生了解，我們既然是一個民主社會，許多政策的決定，事實上是可以由我們來發聲、人民可以來表達。我們不像是在北韓、中國這樣的政治制度下，人民能扮演的角色和我們不同。在一個民主社會裡面，透過民主政治的運作，無論是我們的選擇或我們所做出的很多決定，都可以影響到我們的政府。我們大家毋須對政治充滿無力感，而是要讓人民了解、讓學生了解，如果我們能真正體認到我們身為公民的角色，好好的去扮演這個角色，是可以讓我們的民主有所提升的。
（三）、我們能夠知道好政府與壞政府的區別何在：我們可以探究不同政府形式的後果，可以了解哪些品質有助於構成最好的政府形式。現在的學生可能比較沒有機會像我們這個世代一樣，經歷台灣從威權體制轉型到民主社會的這樣一段過程。因此，我們可以幫助同學了解不同政治體制的運作，會有許多不同面貌，同時我們可以協助同學了解，最好的政府形式需要具備怎樣的品質，以及透過何種方式可以達到。
教學定位：既非政治教化也非社會科學概論
因此，我個人認為公民教育可以培養人民的公民素養，以及基本的三種能力: 1.政治知識(political literacy)、2.政治領悟力(political awareness)、3.政治意識 (political consciousness) ，這三種能力對於我們未來每一個公民進入社會時，都是重要的，畢竟不論同學們將來是要從事怎樣的一個工作，至少有一個共同點，就是他們都是中華民國的公民，他們都可以、也都需要對公共事務表達意見。
1.政治知識(political literacy):
我個人認為，如果公民素養是民主社會運作的軟體，同時公民課本是要做為公民教育的一環，那麼它的性質既不是過去三民主義的政治教化的一個性質，應該也不是未來同學們要上大學的社會科學概論。我想這在性質上、教學定位上是不一樣的。我為什麼這樣說？主要原因是我們要讓高中學生們知道，他們未必要對政黨體系要怎樣分類，是兩黨制，還是多黨制？對這方面了解到非常的精細。但是學生至少要知道政黨它在民主社會裡面的角色是什麼，以及為什麼它是重要的。學生不一定要全盤理解民主理論中程序性民主、多元民主、參與式民主、審議式民主，或激進民主等不同理論的類型與差異，但是他們至少要知道民主制度和其他政治制度到底有怎樣的差別，以及台灣過去是怎樣的政治制度，和現在的民主制度又有何不同？以及我們為什麼要追求民主以及民主如何存續…等等。這就是為什麼我們在公民課本裡面花很多時間讓學生們了解（一）、什麼是政府？什麼是政治？(這個面向主要在強調民主相對於其他政治體制的差異)（二）、什麼是臺灣政治體系的基礎？(這個面向主要在強調對於台灣民主政治體系的輪廓有初步的認識)（三）、臺灣當前的政府所依據的憲法基於哪些基本的目的原則與價值？(這個面向主要在強調一個民主憲政體系運作的基本邏輯以及方式)（四）、臺灣與其他國家與國際事務的關係如何？ (這個面向主要在強調臺灣在一個全球化的過程裡面，如何與國際事務接軌)
2.政治領悟力(political awareness):
人民在民主社會需要具備怎樣的德性、怎樣的態度，除了這些基本的knowledge之外，另外我們還要讓學生了解民主政治就像汪洋中的一條木筏，隨時存在許多不同的挑戰。民主政治運作是存在許許多多難題的，而這些難題或許不是靠一套標準答案來解決所有問題。我最擔心有些學生在看公民課本時希望從其中得到標準答案，那就可能窄化了我們在民主政治中培養人民理解政治上道德難題的一個可能性。
因此我們必須在學習的過程裡面讓同學來思考，民主政治事實上存在著許許多多的衝突，像是自由與平等的衝突（如：稅改議題），或是自由與安全的衝突（如：隱私權或反恐問題），或程序正義和實質正義的衝突（如：司法改革問題）。思考這些問題其實就是為了讓學生們理解，在一個民主社會裡面每一個人民基本的自由及安全都要受到保障，但很多時候安全和自由之間有時很可能會產生緊張關係。讓同學們來思考這些緊張關係，有哪些可能的方式，或有怎樣的解決途徑，是值得參考的。
在此，我引用林佳範老師曾說的一段話：「教學的過程其實是一個答案發現的過程。」我們讓學生們學習思索答案，不一定要告訴他們只有一個答案，在大家提出理由的過程，事實上就是在培養同學政治上的道德領悟力。我舉個例子，我們在社會中經常面臨「政治人物應該具有怎麼樣的風範？」這在政治哲學上是很重要的經典問題，就是「政治家是否可以為了成就全民的福祉，而在道德上做出不可避免的錯誤？」，或者「在某種條件下，道德上錯誤的行為是不是很有可能就是政治上正確的作為？」比方說：我們過去談論金錢外交，很多人說根據民調，台灣的邦交國數如果少於二十個，會對整個社會心理上造成很大的危機，會有「我們到底還是不是一個國家？」的危機感。但我們又在外交險峻的環境裡，面對很多想勒索我們的一些小國：「你不給我錢我就不跟你建交。」在這過程中我們到底要如何去思索這樣的一個道德難題？事實上可能有兩種解決方式：一種就是不論如何，政治都是要受到道德原則的指引；二是政治是跟道德無關的。第一種說法就像在扁案之後，馬總統不斷的強調道德的重要性，強調德性。所以，在他的就職演說中提到，不論是閣揆還是閣員，一定要才德兼備，而且要「德甚於才」。這也是他在過去兩年施政過程裡一再強調的。可是，我們這個社會經常又對馬總統有許多批評，認為他不沾鍋。那到底不沾鍋是好、還是不好？我們認為他不好的說法是什麼？馬總統認為他潔身自愛，但很多人又說如果你要下廚房就不要怕油煙，這裡面似乎突顯出了我們在政治和道德間的一些矛盾關係。
但也有人說政治就是無關道德，因為「政治不該問應當怎樣，而是要問實際怎樣。」這裡面最重要的意涵就是我們不應該用一般所謂「你是仁慈的、你是好人」這樣的一種說法來看待一個政治人物。政治人物應該要看的是「你是不是勇敢、負責，能盡一切的手段保障人民的財富或自由。」最經典的當屬馬基維利《君王論》所談的「像狐狸一樣能認出陷阱，像獅子一樣能嚇走豺狼。」所以聰明的君主在守信不利於己的時候，就該選擇不守信。或者是我們在國際關係大師Hans Morgenthau的一個經典著作所談的，「國家領導人是不能說『即使天塌地陷也要伸張正義』這句話的。」因為在外交上，你就是要做出符合國家利益的事情，那其中常常就會出現一種道德上的難題。所以，如果我們選擇道德和政治事實上是一個很緊密的關係，你要讓同學了解實際狀況可能會是怎麼樣；如果選擇道德和政治沒有甚麼關係，那你提出的方案是什麼？大家可能必須要共同來思考。在政治哲學上這一個很重要的問題叫做dirty hands的難題，也就是政治人物在某些情形下，往往必須在個人道德信念與公共利益之間作一個選擇，因此在政治運作裡面便出現一些道德上的難題。也因此有人說民主政治中，選賢與能是理想， 但在實際政治中，往往賢者不能，能者不賢，難道我們只能在「不能幹的好人」 ，與「能幹的壞蛋」中做選擇嗎? 對照我們當前所面臨的處境似乎還蠻貼切的，這也正是我們必須思考的問題。
此外，台灣在郭冠英事件後就有所謂的「仇恨言論到底是不是言論自由？」或者「要打擊反對令人髮指的言論，是否必須先讓它表達?」這樣的爭論。然而我們在當前的社會經常會面臨的一個問題就是，一方面我們認為政府必須要避免干涉人民的言論自由，但是一方面我們又希望政府能確保我們的言論自由。例如在討論個人資料保護法時，就引發了許多這方面的爭議。我們也可以在課堂上讓同學們來思考這些道德上的許多難題。
3.政治意識 (political consciousness):
第三是讓同學們去體驗，這些道德難題是政治問題，必須在政治的場域解決，同時這些道德難題不是無解的。我們做為一個公民，事實上是有能力思考，找出一些方案的。這可能需要透過許多政治上的一些行動，包括：我們如何與不同意見者尋求協商、怎樣尋求共識，甚至我們要去靜坐、示威、遊行。我們會看到很多實際的案例，像是台灣或泰國的紅衫軍運動等等。我們讓同學們體認到在民主政治的運作底下政治行動的多元性，以及許多的可能性。同時我們要讓同學理解多元社會存在著不同意見的事實，而能用更包容的態度面對各種不同的意見，並培養公民具有傾聽不同聲音的能度 。
我上個禮拜才做完大學入學甄試，我發現許多學生好像對於走上街頭這件事情充滿了不安，他們好像覺得這就是亂。而我們在這個過程中，應該讓同學們了解到民主政治裡面表達意見的空間和方式是有很多種的，這其實是一個民主社會的常態，不必然把它視為洪水猛獸。
培養這三種能力就是要讓每一位公民擁有一些基本的政治能力，讓他免於在政治上的貧乏(political poverty)，就像一個完全不懂法律常識的人坐在法庭上一樣。讓每一個公民都具有一些基本的能力，那他就可以對許多公共事務有更清楚的了解。
在這個基礎下，我期待公民課本事實上是要呈現幾個重點，除了培養剛剛講的政治知識，另外就是要培養同學們政治領悟力與政治意識，讓他們了解到民主政治事實上是有許多困境，面對這些困境可能有許多不同的解決方案，以及這些解決方案我們應該如何理解、評估。還有，如何培養同學們傾聽不同聲音的一個基本態度，這是非常重要的。因為多元和包容在民主社會是非常重要的。
結語
正值民主化進程中台灣目前出現一個困境，這個困境就好像我們在學第二外國語的狀況，例如：學英文一樣。一個活在英語世界的人，他可能不需要特別去背文法，就可以很清楚的琅琅上口、很流利的使用這種語言。同樣地，對於那些長期生活在民主國家的人民而言，他們很自然地受民主政治的「文法」約束，儘管他們未必可以正確的指出憲法條文的內容，但是他們早就習慣並熟悉它的運作。
但是，對於我們這樣的一個新興民主國家，我們就像在學習「外國語」的心情來學習民主。學習一種外國語很可能就要先背文法，即使有一本健全的文法書，我們還不一定能講得好，我們可能常會覺得很彆扭、很不通順，這是因為我們有自己的母語，往往習慣於用本國語文來思考。很多時候我們在學習文法的過程裡面會產生一些衝突、內心交戰，或常常會覺得學這個東西很困難而想要放棄。在這樣的基礎下，我們甚至會用以往習慣的方式來面對許許多多困難。這樣的煎熬，或許就是我們目前在民主改革過程裡面經常出現的一種心情、一種態度。
最後我想用二十世紀非常重要的神學家也是國際關係理論家尼布爾的一段話：「人類實踐正義的能力使民主成為可能；但是人類不公義的天性使民主成為必要 」做為結語。我們不用太低估一個民主社會裡面公民的能力，但是我們也必須要去了解人性存在的一些不完美性。期待一個完美的威權體制可以存在一個世紀、兩個世紀，我想這也是對人性過於樂觀。因為對於人類不公義的天性，也使得民主成為必要。這使得我們必須共同來思考，追求一個健全的民主政治，實際上是需要很多軟硬體設備的配合。而對在座的所有夥伴來說，我們大家共同要思考的，就是怎樣培養我們的下一代能夠具備民主政治所需的公民素養。我想這個有意義的任務，或許仍需經歷一個漫長的過程才能達成，需要我們大家一起共同來努力。謝謝大家！
備註：
2010年民間司法改革基金會「法治教育向下扎根中心」辦理"挑戰九九課綱！"～《公民與社會》的新使命 民主核心價值融入教學課程發表，以因應高中公民與社會學科新課綱之實施。藉以期望能與高中教師攜手共同強化法治教學相關專業知能，並結合區域校際策略聯盟與教師夥伴學習同儕支持系統，協助發展人權法治教育教案或教學活動，以提高校園人權法治素質。本文為東吳大學政治系陳俊宏副教特別應該次研討會邀請，以「民主核心價值與台灣高中公民教育之內涵」為題的演講全文，在此感謝陳俊宏副教授的授權，讓本中心得以公益轉載與各界分享。
